정책·연구자료실 상세
국토균형발전을 위한 통합국토축 추진전략
- 분류
국토연구원
- 주무부처
국토연구원
- 발행연도
2000
- 자료유형
연구보고서
- 주제별
국토개발일반
- 작성자
관리자
- 등록일2000-01-01
- 조회24
국토축이란 국토발전을 선도하는 일련의 중심지와 생활권을 연결한 선형(線型)의 지대(地帶)로서 그 지대를 따라서 주요 간선교통망, 산업기지, 관광·문화·환경자원 등이 입지하여 인구와 산업 등의 흡인과 지역 간의 상호 연계역할을 담당하는 특성을 지닌다. 이러한 국토축의 이론적 모형은 국토축이 갖는 흡인력, 연계력, 융합력을 결합함으로써 가능하다. 기존의 도시·지역이론이 공간발달과정을 설명하면서 개별도시와 생활권의 미시적 시스템에 중점을 두었다면 국토축 이론은 공간적 회랑 전체의 발달과정을 설명하는 거시적 시스템에 중점을 두고 있다고 할 수 있다. 이에 지역발전에서의 딜레마인 효율성과 균형성을 국토축의 다양한 발전을 통해 접목할 수 있으며, 축을 통한 지역 간 연계성의 경제에 의해 자원의 지역간 상호보완적 활용을 극대화하여 지역상호의 발전을 촉진할 수 있다. 국토계획과 정책에 있어 국토축의 발전을 중시하면서 국토 축 형성전략을 추진하고 있는 주요 국가로는 일본, 중국, 프랑스 등을 들 수 있다.
21세기 국토발전방향을 담은 우리나라 제4차 국토종합계획(2000-2020)에 제시된 개방형 통합국토축은 연안국토축, 동서내륙축, 그리고 경부축으로 구성되는데, 연안국토축은 환남해축, 환황해축, 환동해축으로 구성되며, 동서내륙축은 중부내륙축, 남부내륙축, 그리고 통일에 대비하는 북부내륙축으로 구성된다. 북부내륙축을 제외한 개방형 통합국토축이 본 연구의 분석대상인데, 개별 국토축은 교통망, 광역권 등의 일정기준에 따라 그 공간적 범역이 각각 설정될 수 있다.
국토축별 공간적 범역에 의거하여 국토축별 인구, 산업분포와 성장추이를 분석한 결과 1998년 현재 전국인구의 74.3%, 제조업고용기회의 83.5%가 경부축에 집중되어 있고, 우리나라 전체인구의 45.6%와 제조업일자리의 44.3%가 수도권에 집중되어 있는 등 우리나라의 국토골격은 수도권이라는 일극(一極)과 경부축이라는 일축(一軸)의 극심한 불균형상태를 보여주고 있어 국토구조 자체가 국토경쟁력 약화, 지역갈등을 유발하는 구조로 되어있다.
통합국토축의 구조적 특성에 대해서는 발전수준 측면의 흡인력, 중심성 측면의 흡인력, 그리고 축내의 도시간 연계력, 수도권으로부터의 개발압력(수도권과의 연계력)의 네 부문으로 나누어 분석하였다. 분석결과를 종합해보면, 국토축간 발전수준의 전반적 격차가 심한 가운데 경부축의 국토축 형성기반이 가장 높고 이어서 환황해축이 높게 나타났으며, 중부내륙축과 환동해축이 그 뒤를 잇고 있다. 남부내륙축의 국토축 형성기반이 취약하고 국토축 중에서 환남해축의 국토축 형성기반이 가장 낮은 것으로 나타난다.
국토축의 구조적 특성에 관한 심층적 분석을 위하여 국토축을 권역(셀)으로 나누어 분석해본 결과, 우리나라의 국토축은 취약지대와 견실지대로 이원화되고 있음을 발견할 수 있었다. 즉, 환황해축의 황중권·황남권, 환남해축의 남서권·남중권, 남부내륙축의 남부서권을 구성하는 지역인 전주·군산-광주·목포-진주·광양지역과 환동해축의 동북권, 중부내륙축의 중부동권을 구성하는 지역인 속초·강릉지역이 국토축 기반의 취약지대로 드러나고, 환황해축의 황북권, 중부내륙축의 중부서권으로 구성되는 수도권지역과 환남해축의 남동권, 황동해축의 동중권·동남권, 경부축의 경부남권인 대구-포항-울산-부산-창원지역이 국토축 기반의 견실지대인 것으로 드러났다.
분석결과를 통하여 다시 한번 우리나라의 국토는 경부축과 수도권이 지배하는 구조라는 것을 확인할 수 있었으며, 제4차 국토계획에 제시된 개방형 통합국토축을 형성하기 위해서는 국토축 기반의 취약지대와 견실지대를 구분하여 정책적 노력이 필요하다는 정책적 시사점을 얻을 수 있었다. 그리고 수도권으로부터 원거리에 있는 축과 권역이 상대적으로 개발압력을 덜 받는 경향이 있는 것으로 나타나고 있는 바, 수도권으로부터의 인구·산업 분산정책을 수립·추진할 때에 수도권의 미래 광역화정도와 수도권과의 거리를 적극 고려해야 한다는 국토균형발전 차원의 정책적 시사점도 얻을 수 있었다.
국토축의 특성분석 결과가 말해주는 정책적 시사점을 바탕으로 하여 향후의 국토축 육성을 위한 기본방향을 책정할 수 있다. 무엇보다도 국토의 균형적인 발전과 국토가 지닌 전략적 관문특성을 살려가자면 1축1극의 국토구조로부터 과감히 탈피하여 다양한 국토축을 육성시켜야 한다. 즉, 통합국토축간 기능분담을 통해 경부축의 부하를 감소시키고, 경부축 내외로의 인구·산업분산을 위해서는 경부축의 구조조정이 필요하다. 그리고 국토축기반의 취약지대와 견실지대를 구분하여 국토발전정책·계획적 노력을 기하되, 국토축별로 거점프로젝트를 추진하여 국토축별로 설정된 독특한 기능을 발휘할 수 있도록 정책을 펴야한다.
국토축별 거점프로젝트의 추진을 위해서는 다양한 전략을 결합시켜 나가야 하는데, 이들 전략은 허브전략, 구심전략, 구조개선전략, 자유전략, 벨트전략, 에코(Eco)전략, 권역(셀, cell)전략, 그리고 단계전략으로 구성된다. 국토축별, 기본전략별로 구성되는 거점프로젝트의 매트릭스에는 주로 국제항만, 국제공항, 기간고속도로, 기간철도 등의 기간교통망프로젝트, 제4차 국토계획에서 제시된 산업별 수도(首都)프로젝트, 국가공공기관의 지방이전을 통한 지방거점도시 육성을 위한 신개발구(新開發區)프로젝트, 국토축별로 무관세자유항지역을 육성하는 신ⅵ개방거점프로젝트, 그리고 국토축별 신산업벨트프로젝트, 관광문화벨트프로젝트, 환경생태축(Bio-Corridor) 형성을 위한 국토축별 산-연안-해양의 생태통합네트워크 프로젝트 등이 포함된다.
이들 거점프로젝트는 개방형 통합국토축 형성의 기반이 되는 프로젝트로서 국토축별 우선순위를 고려하여 추진될 필요가 있다. 국토축의 구조적 특성 분석결과를 활용하고 순위-점수방법을 사용하여 국토축간 육성의 우선순위를 산정한 결과, 환남해축과 환황해축을 우선 육성·발전시킴으로써 새로운 국토축 발전의 효과가 매우 큰 것으로 나타났으며, 각 축내에서는 상대적으로 발전이 취약한 지역에, 특히 축의 양단(兩端)도시권 중 발달이 뒤진 취약지역에 정책의 우선순위를 둠으로써 국토축의 균형된 발전을 도모할 수 있는 것으로 나타났다.
국토축별 발전방향이 제대로 구축·추진되자면 범정부적, 범지자체적, 그리고 민관합동의 노력이 결집될 수 있는 제도적 기반이 필요하다. 첫째는 국토축 형성의 주요정책과 프로젝트를 중앙정부, 지방자치단체, 민간부문이 분담·협력하여 함께 추진하는 협력형 국토축 발전시스템이 제도적으로 뒷받침되어야 한다. 둘째는, 시·도, 시·군의 행정구역을 뛰어넘어 지역간 제휴·협력방식을 촉진하는 예산지원, 기술·행정지원의 제도적 기반이 필수적이다. 셋째는, 국토축 구축사업을 중앙정부와 지방자치단체가 공동으로 추진하기 위해 국가와 지자체간에 관련 프로젝트에 대해 사업내용, 투자분담 등에 관해 협약하는 제도가 필요하다. 넷째는, 지자체간에 국토축을 중심으로 협력하여 광역행정을 펴는 광역행정협의회제도가 필요한 동시에, 특히 지방재정을 확충하여 국토축 형성에 지자체의 관심과 여력을 동원함이 필수적이다. 다섯째는, 국토축 형성의 추진실적과 효과를 매년 평가하고, 이와 관련하여 국가 및 지자체 예산이 국토축별, 지역별로 어떻게 편성되었고 실제로 어떻게 투자되었는 지를 공개하는 제도가 요망된다. 여섯째는, 국토축 형성시책을 지속적이고도 강력하게 추진하기 위해서는 중앙정부와 지자체 차원에서 각각 별도의 상설기구를 운영하는 것이 필요하며, 국토축 형성을 법적으로 뒷받침하기 위한 새로운 법률제정 또는 기존 법률의 개정이 요구된다.
결론적으로, 우리나라의 일극일축 형태로 된 국토골격을 재편해야 만이 국토의 균형발전을 촉진할 수 있고, 국토의 전략적 관문기능을 확보할 수 있다. 이를 위해서는 국토축별 현황과 구조적 특성에 근거한 국토축발전시스템을 제대로 만들어야 한다. 그러자면 통합국토축의 발전을 위한 국토정책과 계획을 부단히 평가하고, 이를 반영하여 더 나은 국토정책과 계획을 추진할 수 있어야 한다.
